Die Exekutive

Ich werde auch hier wieder mehrere Kapitel in Saint-Justs Entwurf, und dementsprechend des Verfassungstextes, zusammenfassen, die von den Wahlversammlungen, dem Vollzugsrat und seinen Befugnissen, den Minister und dem Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative handeln. In Saint-Justs Entwurf sind dies die Kapitel 8 bis 13.

Die für Saint-Just nach eigenen Angaben entscheidende Neuerung seines Konzepts gegenüber dem Entwurf Condorcets betrifft das Wahlverfahren der Exekutive. Condorcet hatte die Mitglieder des Exekutivrats in direkter Wahl von allen Wahlberechtigten bestimmen lassen wollen. Saint-Just kritisierte dieses System in seiner Rede vom 24. April in scharfen Worten. Er klagte die Verfassungskomission an, ein „Königtum der Minister“ schaffen zu wollen, das nur den „berühmten Männer“ zugänglich sei und durch den Wahlmodus zum einzigen legitimen Vertreter des Volkes werde. Darüber hinaus vertrat er die Ansicht, daß ein Rat und Minister zwei verschiedene Dinge sein, die man nicht vermengen könne, da sonst das Volk allenfalls Götter für dieses Amt wählen könne weil der Rat die Minister unangreifbar mache und die Minister das Volk seiner Waffen gegen den Rat beraube. Die Exekutive dürfe nicht gleichzeitig beraten und ausführen. Denn nichts garantiere dann, daß die Handlungen des Rats im Einklang mit den Gesetzen stünden. Tatsächlich bestimmte der girondistische Entwurf einen Rat von sieben Ministern und einem Sekretär. Diese Minister, die jeder mit einem Teilbereich der Exekutive betraut sein sollten, sollten im Rat alle anfallenden Aufgaben verhandeln und eigenständig entsprechend den Entschlüssen des Rats in ihren Département handeln.

Troper kritisiert die Anklagen Saint-Justs als ungerechtfertigt. Zum einen erlaube der Entwurf der Legislative, die Minister vor einem, mit gleichem Wahlmodus wie die Legislative bestimmten und somit vermutlich ähnlich politisch gewichteten, Gericht zu verklagen. Die sehr allgemein gehaltenen Bestimmungen räumten der Legislative zudem einen weiten Spielraum bei der rechtlichen Kontrolle der Exekutive zu. Er kommt zu dem Schluß, daß dieser Entwurf vollkommen, sowohl Verantwortlichkeit als auch Richtigkeit (Gesetzeskonformität) garantiere.

Auch das Argument, die direkte Wahl ermögliche dem Rat den Status von Volksvertretern (ein Argument, daß Robespierre übernimmt), Unabhängigkeit von der Legislative, und erlaube sogar eine Opposition der Exekutive, läßt Troper nicht gelten. Er bezeichnet diese Argumentation als polemisch. Zum einen seien die Befugnisse des Rats sehr begrenzt, zum anderen die Kontrolle der Legislative effektiv. Daher sei es nicht nachvollziebar, wie diese Minister, die bei jedem ihrer Entschlüsse ihren Kopf riskierten, sich aufgrund der Art ihrer Wahl gegen die Gesetzgebende Versammlung erheben sollten. Allerdings muß man dem Verfassungsausschuß der Gironde, wenn schon keinen bösen Willen, so doch erhebliche Unsensibilität vorwerfen. Jeder, der den „Gesellschaftsvertrag“ gelesen hat, weiß, daß Rousseau kleine Regierungen für stärker hält und daß er die Verkleinerung der Exekutive zu den Verfallserscheinungen einer Gesellschaft zählt. Noch kleiner als im girondistischen Entwurf kann die Exekutive in einer Demokratie aber kaum sein. Es ist überhaupt nicht verwunderlich, daß Robespierre oder auch Couthon sich darüber aufregten. Troper führt an, daß der girondistische Entwurf sich vor allen deshalb nicht für eine indirekte Wahl der Exekutive entschieden habe, da die Verfassungskomission fürchtete, die Wahlmännerversammlungen könnten unter den Einfluß der Jakobiner geraten. Dies nun führt geradewegs zum Verfassungsentwurf Saint-Justs und der Verfassung von 1793.

Saint-Justs Vollzugsrat unterscheidet sich in Herkunft und Zusammensetzung grundlegend von dem Condorcets. Er läßt (wie auch die Verfassung) je 200 Bürger einen Wahlmann bestimmen, bei über 250 Stimmberechtigten werden zwei Wahlmänner angenommen (die Verfassung ist da präziser: 301-400 Bürger ergeben zwei Wahlmänner, 501-600 drei). Die Parallelen zur Verfassung lassen keinen Zweifel darüber, daß Saint-Justs Kollegen hier seine Vorschläge übernommen haben. Selbst die Wortwahl ist vergleichbar. Mittels dieser Wahlmänner darf bei Saint-Just jedes Departement in indirekter Wahl ein Mitglied wählen und fügt dem noch je zwei Ersatzmänner hinzu. Die acht Minister werden durch den Rat bestimmt. Es entsteht somit eine riesige Versammlung von 83 Vollzugsratsmitgliedern, die einig, unteilbar und (im Gegensatz zur Legislative, s.o.) permanent ist. Sie wird geleitet von einem Präsidenten, dem zwei Sekretäre zur Seite stehen. Ihre Sitzungen sind öffentlich, die Abstimmungen ebenfalls, Aussetzungen oder Vertagungen sind nicht zulässig. Stellt man sich diesen Rat bildlich vor, so ist man viel eher an eine ehrfurchtgebietende Versammlung erinnert als ein profanes Ausführungsorgan.

Davon unterscheidet sich der Vollzugsrat des Verfassungstextes doch nicht unerheblich. Hier wählt die Legislative aus der Liste der 83 Nominierten 24 Personen aus, die Versammlung ist also weniger als ein Drittel dessen, was Saint-Just favorisiert. Sie besteht auch nur ein Jahr, beziehungsweise nach einem Jahr wird sie zur Hälfte erneuert. Diese Bestimmung, offensichtlich von Condorcet übernommen (2 Jahre und jährlich zur Hälfte erneuert), ermöglicht es theoretisch, Ratsmitgliedern bei anhaltender Wertschätzung durch die Nationalversammlung (Condorcet: Wähler) über Jahre im Amt zu bleiben. Nach den Vorstellungen Saint-Justs hingegen werden sie nach drei Jahren restlos ausgewechselt und können auch erst weitere drei Jahre später wiedergewählt werden, was subjektiv sicher das Zusammengehörigkeitsgefühl der Versammlung bestärkt und ihre Mitglieder bei den Beratungen weniger auf Applaus von Außen schielen läßt. Im Verfassungstext steht übrigens nichts über einen Präsidenten des Vollzugsrats, die Öffentlichkeit von Sitzungen, den Modus der Stimmabgabe oder Vertagungen.

Saint-Just billigt seinem Vollzugsrat das Recht zu, die eigenen Mitglieder, die Minister oder die Beamten für ihre Handlungen zu rügen und vor der Nationalversammlung anzuklagen, die diese vor ein Gericht stellen kann. Auch im Verfassungstext geht die Initiative einer Rüge vom Rat selbst aus. Er ist nicht nur verpflichtet, die Beamten bei Vergehen vor den Justizbehörden anzuklagen, er darf auch seine eigenen Mitglieder bei Amtsvergehen vor der Nationalverrsammlung anklagen. Allein Condorcet gesteht der Legislative selbst das Recht zu, gegen den Rat tätig werden. Die beiden sich wieder entsprechenden Texte von Saint-Just und der zweiten Verfassungskomission schützen den Vollzugsrat somit vor Interventionen der Legislative. Aber Saint-Just geht noch einen Schritt weiter, indem er jedem Bürger das Recht gibt, die Mitglieder des Vollzugsrats oder die von ihm eingesetzten Beamten vor der Nationalversammlung anzuklagen und somit dem Volk theoretisch mehr Rechte einräumt als der Legislative. Dieser Artikel würde zu einer Flut unnützer Anklagen führen, da die Größe des Rats und die gemeinschaftliche Beratung der Exekutive den Einzelnen davor schützt, persönlich verantwortlich gemacht zu werden. Man kann diesen Artikel somit nur als philosophisch motiviert einschätzen. Saint-Just gibt hier dem Konvent seinen politischen Standpunkt kund, den ich weiter oben bereits behandelt habe.

Aber auch bezüglich der Aufgaben des Vollzugsrats hat Saint-Just sehr andere Ansichten als seine Kollegen. Denn wo die Verfassung dem Vollzugsrat gerade mal die Anleitung und Überwachung der allgemeinen Verwaltung, die Durchführung von Gesetzen, die Nominierung der Spitzenbeamten der allgemeinen Verwaltung, der außenpolitischen Behörden und der Rechnungsbeamten des Nationalschatzes sowie das Aushandeln von Verträgen zuerkennt, wartet Saint-Just mit einer viel längeren Liste auf:

Gesetzesausführung, Wahlüberwachung, Leitung von Kriegshandlungen, Empfang und Nominierung von Botschaftern, Münzfabrikation, Ausführung von Verträgen und öffentlichen Vorhaben, Außenpolitik, Entschädigungen, Belohnungen, Überwachung des Straßenbaus und öffentlicher Bauvorhaben, Waffenschmiede, Verwaltung des Überschusses, Schutz der Landwirtschaft, der Künste, der öffentlichen Einrichtungen, Ausrichten der Triumphzüge, der Vollzugsrat schlägt der Nationalversammlung Krieg oder Frieden vor, Verträge, öffentliche Ausgaben, Truppenaushebungen, Bestimmung der Höhe der Steuern, Verbesserungen, und er nominiert oder setzt die Beamten der Militärverwaltung ab (nicht den Generalstab, den er jedoch vor der Nationalversammlung anklagen darf). Darüber hinaus darf er sogar ein Dekret der Nationalversammlung, daß der Menschenrechteerklärung widerspricht und nicht mit der nötigen Mehrheit verabschiedet wurde, dem Volk zur Abstimmung unterbreiten. Troper weist darauf hin, daß dies zu einem Referendum, einem Konvent und noch einem Referendum führt und folgert daraus, daß dem Exekutivrat so eine Art aufschiebendes Veto zufällt, daß schwer wiegt. Dies sind also die Aufgaben des Vollzugsrats. Er wählt sich acht Minister, die seine Beschlüsse durchführen, während die Verfassung keine Minister, sondern stattdessen die oben erwähnten Spitzenbeamten der allgemeinen Verwaltung vorsieht, die allerdings, wie die Minister Saint-Justs, ausdrücklich unabhängig voneinander agieren.

Monar ist der Meinung, der Verfassungsentwurf Saint-Justs sei relativ erfolgreich um eine Ausbalancierung der Gewichte von Legislative und Exekutive bemüht. Hampson wertet den Exekutivrat in der Verfassung als kohärenter und deutlicher der Legislative untergeordnet. Ollivier schreibt, die Verfassung habe den Grundsatz der Gewaltenteilung aufgegeben und sich auf den Weg einer Herrschaft der Legislative begeben, die in Frankreich bis heute bestünde. Troper vergleicht Saint-Justs Entwurf schlicht mit der Verfassung von 1791, findet Unabsetzbarkeit, Handeln durch abhängige Minister und aufschiebendes Veto wieder und kommt zu dem Schluß, daß der Exekutivrat hier sogar noch mächtiger sei als der König 1791, da er von der Gegenzeichnung der Minister befreit sei. Troper verwundert dies gar nicht. Er schließt daraus, daß Saint-Justs Verfassungsentwurf darauf zielt, den Jakobinern die Macht zu eröffnen. Der Exekutivrat, dessen indirektes Wahlverfahren leicht durch eine Organisation kontrolliert werden könne, kontrolliere seinerseits die Nationalversammlung, falls deren Wahlen nicht zu ihren Gunsten ausfallen sollten. Troper vermutet sogar, daß der Entwurf Saint-Justs einige der Vorstellungen der Jakobiner transportiere, da dieser Mitglied des von den Jakobinern gebildeten Hilfskomitee für die Verfassung war und daß er möglicherweise seit dem Frühjahr 1793 an eine Umwandlung der Rolle der Jakobiner dachte. Vielleicht kann man sagen, daß Saint-Just die Möglichkeiten, die im Jakobinerklub liegen sehr klar erkannt hatte und von der Chance der Volksbeeinflussung durch eine Organisation fasziniert war. Manfred Kossok spricht dem Jakobinismus ein starkes („pädagogisches“) Moment der Bevormundung zu und nennt es, in Klammern gesetzt, die Rolle der Erziehung des Volkes. Aber wenn sich jemand als Erzieher des Volkes betrachtete, dann Saint-Just selbst. Falls er an eine Transformation der Jakobiner dachte, dann allenfalls um seine Vorstellungen zu transportieren, nicht um der Gesellschaft der Jakobiner Gelegenheit zu geben, selbständig zu „missionieren“.

In seiner Rede vom 24. April unterstrich Saint-Just, daß die Franzosen seiner Ansicht nach ohne Schwäche und ohne Widersprüchlichkeiten regiert werden müssen, sowie, daß der größte Teil exekutiver Energie sich gegen äußere Feinde richten sollte, und nicht gegen das Volk. Es sei ein großer Fehler, die eigenen Bürger in gleicher Weise zu behandeln wie äußere Feinde (Siehe auch „De la nature…“). Tatsächlich überträgt er in seinem Entwurf die Außenpolitik vollständig dem Rat und überläßt der Legislative nur die Grundzüge der externen Politik, wie die Ratifizierung der Verträge oder die Bestimmung der Generäle, während sie auf die Innenpolitik, wie etwa die Verteilung von Geldern mehr Einfluß nimmt. Der Rat erscheint mir wie eine zweite, neben der Nationalversammlung selbständig agierende Versammlung, die gerade durch die Form ihrer Wahl an Einfluß gewinnt. Denn wenn Saint-Just den bei Condorcet in direkter Wahl bestimmten Rat als eine Versammlung „berühmter Männer“ kritisiert, so kann man das gleiche doch von seiner direkt gewählten Legislative behaupten. Die Abgeordneten, vom ganzen Land gewählt, können ihre Legitimation nur aus ihrer überregionalen Bekanntheit schöpfen; sie kennen ihre Wähler nicht direkt, wissen allenfalls, wieviel Personen in welcher Region sie gewählt haben, ohne daß sie ihnen jemals begegnet sind. Die Mitglieder des Vollzugsrats hingegen kommen aus der Region, die sie gewählt hat. Sie kennen zumindest die Wahlmänner, die in ihren Bezirken ja über eine Reputation verfügen müssen, um aufgestellt zu werden. Malcolm Crook weist nach, daß, um Rücktritt oder Unfähigkeit der Gewählten zu vermeiden, häufig Bürgermeister, Munizipalbeamte oder Friedensrichter zu Wahlmänner bestimmt werden, da diese (politisch) erfahrene ideale Kandidaten darstellen. Daraus entstehe eine „unsichtbare Aristokratie“ und 1790 etwa seien viele Départementsverwalter aus den Reihen der Wahlmänner hervorgegangen. Die Wahlmännerversammlungen werden somit zu einer eigenständigen Kaste, die nicht nur zu Wahlgängen zusammenfindet, sondern eine Gemeinschaft bildet, in der man sich bestens kennt. 

Daß die Minister ein Gegengewicht gegen den Exekutivrat bilden, wie Saint-Just behauptete, ist illusorisch. Die Minister sind vollkommen vom Rat abhängig. Sie können zwar von der Nationalversammlung angeklagt werden, aber dieses Schwert ist stumpf, da sie ja keine Verantwortung tragen, für das, was sie auf Geheiß des Rats ausführen; und der kann nur vom Volk angeklagt werden. Dies alles führt nur dazu, daß der Exekutivrat zur dominierenden Macht im Staat wird, über den größten Rückhalt im Volk verfügt und das größere öffentliche Interesse genießt; denn wenn man die Wahl hat, den allgemeingehaltenen Beratungen der Legislative zuzuhören oder an den konkreteren, den Einzelnen direkt betreffenden Entscheidungen der Exekutive teilzunehmen, werden sich die Zuschauer logischerweise für Letzteres entscheiden. Die Exekutive in der Verfassung von 1793 erscheint mir wie eine zum Wohle der Legislative aufgeweichte Form dieser starken Exekutive. Ihre Mitglieder sind von der Legislative ‚handverlesen‘, das heißt, der Rat besteht eher aus Fachmännern für bestimmte Verwaltungsgebiete denn aus Vertretern der Regionen. Die Möglichkeit, jahrelang im Rat zu bleiben, tut ihr übriges, professionelle Verwaltungsführer herauszusieben. Der Bezug zur eigenen Herkunft geht dabei verloren und ‚Fachidioten‘ sind keine Konkurrenz für Abgeordnete der Nationalversammlung. Nur so, denke ich, kann man akzeptieren, daß der Rat keinen Präsidenten hat, nicht öffentlich verhandeln; kein Protokoll führen muß und so eigentlich bei ‚Nichtvollstreckung oder Mißbrauch der Gesetze und Dekrete‘ (Art. 72) nicht faßbar ist. Jean Jaurès erinnert daran, daß durch dieses Wahlverfahren, die Exekutive durch die „pariser Meinung“ bestimmt werde, da sich die Auswahl in der Hauptstadt vollziehe. Bei Condorcet (und Saint-Just, möchte ich anmerken) sei die Exekutive departementaler Herkunft. Troper sieht in der Verfassung von 1793 vor allem zwei wichtige Bestandteile der Vorstellungen Saint-Justs zur Exekutive verwirklicht: Die Zweiteilung in Vollzugsrat und Minister sowie die Einführung der indirekten Wahl bei der Bestimmung der Vollzugsratmitglieder. Er schreibt, daß die Vormachtstellung der Exekutive beschnitten wurde und die Legislative bei der Zusammenstellung des Rats miteinbezogen wurde, um die Sansculotten nicht vor den Kopf zu stoßen. Zum gleichen Zweck sei auch das – hier schließt er sich Mathiez an – in Wirklichkeit unwirksame Referendum eingeführt worden. Und er stellt die These auf, daß möglicherweise der Entwurf Saint-Justs den Spalt zwischen revolutionärer Regierung und verfassungsmäßiger Regierung hätte überbrücken können. Sicherlich wäre eine derart unabhängig agierende Exekutive flexibel genug, um den Innen-und außenpolitischen Anforderungen von 1793 zu begegnen. Trotzdem frage ich mich, ob eine 83-köpfige Versammlung sich nicht ebenso schnell in Machtstreitigkeiten verzettelt hätte. Selbst der Wohlfahrtsausschuß, der nur aus 12 Mitgliedern bestand, aus der die Legislative hervorging und zudem ständig dem Konvent Rechenschaft schuldig war, konnte nicht verhindern, daß unter dem Druck der Ereignisse ideologische Konflikte und Machtkämpfe ausbrachen, die zuletzt zur Ausschaltung der Robespierristen führten.